Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации

Комментарий предназначен как для его применения при управлении использованием и охраной вод, осуществлении контроля и надзора в сфере водных отношений, применении мер юридической ответственности за нарушение водного законодательства, разработке проектов подзаконных актов, так и для изучения нового водного законодательства.
Подробно разъясняется содержание нового Водного кодекса Российской Федерации с учетом положений каждой статьи. Выделяются цели и сфера действия норм, их адресаты, анализируются возникающие на практике проблемные ситуации применения водного законодательства, предлагаются рекомендации по преодолению трудностей реализации правовых предписаний. Для облегчения усвоения материала в начале каждой главы комментария формулируются основные вопросы, требующие особо пристального внимания. В комментарии учтены законодательные и нормативные правовые акты по состоянию на 1 августа 2007 года, а также судебная и административная практика.
По своему содержанию и форме издание рассчитано не только на работников природоохранных и правоохранительных органов, органов прокуратуры, судей, но и на студентов, аспирантов, преподавателей юридических и неюридических вузов, а также на граждан, интересующихся вопросами охраны и использования водных ресурсов России.

под ред. О.Л. Дубовик

Введение
Предлагаемый комментарий по своей структуре и содержанию отличается от других изданий. По замыслу авторов он должен достичь нескольких целей. Во-первых, предоставить исходную базу для изучения нового водного законодательства России не только студентами юридических вузов, но и практиками, реализующими нормы права в ходе управления использованием водных объектов, контроля и надзора за соблюдением законности и правопорядка в сфере водных отношений, осуществляющими природоохранные мероприятия. Во-вторых, обеспечить системное, комплексное толкование положений Водного кодекса Российской Федерации с учетом их роли и связанности с нормами административного, гражданского, уголовного, экологического, налогового и иного российского законодательства.

Для более быстрой, хотя и предварительной, ориентации в структуре и содержании Кодекса к каждой его главе сделаны вводные замечания, в которых дается общий обзор главы и ее статей, указываются основные понятия, в необходимых случаях кратко освещается история развития данного правового института или группы норм, выявляются наиболее часто возникающие проблемные ситуации и трудности, формулируются способы их преодоления. В комментариях к отдельным статьям дается их общая характеристика, указываются цели статьи, сфера ее деятельности и адресаты правовых норм, поскольку используемая российским законодателем юридическая техника зачастую осложняет понимание того, кому и для чего предназначено данное правило, запрет, ограничение. Особо разъясняется содержание понятий и терминов, использованных в тексте статьи, основных юридических конструкций, правовое значение предписаний и их связи с другими нормами Кодекса. Собственно толкование права сопровождается практическими примерами, статистическими данными, изложением позиций доктрины и судебной практики. Это позволяет наглядно представить любую норму Водного кодекса не только как "правило на бумаге", нечто статичное и абстрактное, но оценить ее действенность, потенциал реализации и применимость.
В приложения включен текст Федерального закона от 3 июля 2006 г. № 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Этот Закон регулирует весьма значимые вопросы, например об обратной силе, устанавливает обусловленность права собственности на водные объекты и права пользования ими, соответствующими правами в отношении земельных участков, в пределах которых расположены водные объекты, меняет ряд норм, регулирующих водные отношения, которые содержатся в других законодательных актах российского права. Не всегда нормы указанного Закона можно разъяснить при толковании статей Водного кодекса. Практически более удобным, по нашему мнению, является сочетание параллельных комментариев: собственно к Водному кодексу и к акту о введении его в действие, имеющему в некоторой степени самостоятельное значение.
Приходится отметить, что новое водное законодательство изменилось сильно. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4471) обоснованно признавался одним из крупнейших актов экологического и природоресурсного законодательства. Он состоял из Общей, Особенной и Заключительной частей, которые делились на пять разделов и 16 глав, объединяющих 148 статей. Важные положения содержались в главе 1 об основных понятиях, главе 2 - об объектах и в главе 3 - о субъектах водных отношений (разд. I).
В разделе II "Право собственности и другие права на водные объекты" были сформулированы предписания, регламентирующие содержание, предмет, круг субъектов права собственности, формы собственности, дан перечень водных объектов, относящихся к федеральной собственности, и видов водных сервитутов (гл. 3 - 4). Здесь же в главе 5 были урегулированы вопросы приобретения и прекращения прав пользования водным объектом, порядок лицензирования, виды и порядок заключения договоров пользования водным объектом. Завершался этот раз дел, небольшой г лавой об осуществлении, ограничении и судебной защите прав водопользования.

Раздел III был посвящен государственному управлению (гл. 7 - 9) и содержал предписания об основах и сферах управления, системе и полномочиях осуществляющих его органов, учете, мониторинге, экспертизе и иных функциях экологического управления. Раздел IV "Использование и охрана водных объектов" состоял из трех глав. В главе 10 устанавливались цели и способы использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения различных отраслей народного хозяйства, пожарной безопасности, лесосплава, добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и пр., определялись также правила общего, специального и особого водопользования, устанавливались ограничения и лимиты, права и обязанности водопользователей. В главе 11 были сформулированы общие требования к охране водных объектов вообще и к охране их от загрязнения и засорения из различных источников либо разными способами и веществами, статус водоохранных зон, зон и округов санитарной защиты, других водных объектов. В главе 12 закреплялась платность водопользования и система платежей за пользование водными объектами, сборов за лицензии, льгот. Раздел. V в главах 13 и 14 определял общие правила разрешения споров и ответственности граждан и юридических лиц за ущерб, причиненный водным объектам (в основном отсылочные нормы). Общая часть заканчивалась статьей 132 о недействительности сделок, совершенных с нарушением водного законодательства Российской Федерации.
Особенная часть состояла из раздела VI "Целевое использование водных объектов" (гл. 15). Наконец, в Заключительной части была помещена глава о введении Кодекса в действие.
Легко заметить, что количество статей сократилось более чем в два раза. Исключены в новом Водном кодексе отдельные главы, например об осуществлении, ограничении и судебной защите прав водопользователей, а глава о заключительных положениях заменена специальным Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Коренному преобразованию подверглась структура Кодекса в целом: новый Кодекс не знает деления на части и разделы; он состоит всего из 7 глав, объединяющих 69 статей. В ряде случаев законодатель отказался от детального регулирования (например, вопросов права собственности на водные объекты), зато в других - существенно расширил объем правовых предписаний и конкретизировал их (например, в отношении водоохранных зон, включив в текст Кодекса нормы постановления Правительства Российской Федерации от 23ноября 1996 г. "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" (СЗ РФ, 1996, № 49, ст. 3567). В принципе на целесообразность включения норм подзаконных актов при кодификации экологического законодательства в акты более высокого ранга указывается в доктрине российского права (А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева), но, конечно, при этом не должны проявляться противоположные тенденции, состоящие в передаче существенных вопросов в сферу регулирования Правительства Российской Федерации и министерств.
Так или иначе, новое водное законодательство в России нуждается в освоении, толковании, обеспечении грамотного применения его положений, эффективной реализации.

Водный кодекс Российской Федерации, как любой акт экологического и природоресурсного законодательства, насыщен не только правовыми терминами, но и терминами специальными, отражающими специфику предмета правового регулирования - водных объектов, их качеств, свойств, связей, деятельности по их использованию и охране, которая зачастую носит очень своеобразный характер. Поэтому в данном издании во всех необходимых случаях дан максимально подробный понятийный аппарат.

Соблюдение, применение, исполнение и реализация статей Водного кодекса осуществляются не только юристами - работниками правоохранительных органов, прокуратуры и суда, юристами предприятий и лицами, имеющими юридическое образование и занятыми в управлении водными ресурсами или работающими в контрольно-надзорных природоохранных органах, но в самой значительной степени теми, кто получил образование иного плана - химиками, биологами, хозяйственниками и т.п. Для них потребовалось" разъяснять в первую очередь юридические термины и конструкции, например различие между правилами, требованиями, запретами, ограничениями, понятие оснований юридической ответственности и пр.

В то же время многие практикующие юристы не так уж часто сталкиваются с особенностями естественно-научного содержания явлений и процессов, происходящих в водных объектах, а иногда недостаточно четко представляют себе значение обозначающих такие явления и процессы терминов для правоприменения, в том числе для квалификации противоправных деяний. Наконец, на наш взгляд, полезно напомнить студентам юридических вузов подзабытые школьные знания по географии, химии, физике, биологии и экологии.

Авторы надеются, что предложенные ими в данном издании разъяснения и рекомендации будут способствовать решению указанных задач и, возможно, помогут осуществлению не только правоприменения, но и совершенствованию нормотворческой деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а тем самым - обеспечению рационального использования и охраны вод, водных объектов, водных ресурсов России, соответствующего международным стандартам.

Авторский коллектив выражает глубокую признательность Виктору Тарасовичу Калйниченко, оказавшему существенную помощь при технической подготовке рукописи.